ACORDADA Nº 03/2010
En la Ciudad de Ushuaia, Capital de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, a los diez días del
mes de febrero del año dos mil diez, reunidos en Acuerdo los señores Jueces del
Superior Tribunal de Justicia de la Provincia, Dres.
Carlos Gonzalo Sagastume, Javier Darío Muchnik y María del Carmen Battaini,
bajo la presidencia del primero de los nombrados, y
CONSIDERANDO:
Que la ley de presupuesto
Nº 805 para el ejercicio 2010 ha incorporado un capítulo denominado
"Disposiciones accesorias de carácter permanente", que en inusual
técnica legislativa incorpora temas ajenos al presupuesto.
Dentro de estas
disposiciones, se encuentran los artículos 20 y 21 que por afectar principios
constitucionales son declarados inconstitucionales e inaplicables al Poder
Judicial en la parte resolutiva de la presente, por los fundamentos que a
continuación se exponen.
Corresponde previamente
reiterar que en razón de lo dispuesto por los artículos 144 y 156, incisos 3 y
7 de la Constitución de la Provincia, es facultad exclusiva y excluyente del
Superior Tribunal de Justicia la fijación de los salarios del Poder Judicial,
potestad que integra el plexo de normas constitucionales dirigidas a garantizar
su independencia, principio esencial de la forma republicana de gobierno
establecida en el art. 1º de la Ley Fundamental.
Para asegurar la
independencia del Poder Judicial y el equilibrio de los Poderes del Estado,
solamente se admite la intervención legislativa respecto de los recursos, a
través de la aprobación de su presupuesto anual y excluyendo la facultad de
veto por parte del Poder Ejecutivo.
Asimismo, la independencia
de los jueces, se basa en la permanencia en el cargo mientras dure su buena
conducta y en la intangibilidad de sus remuneraciones. Este último
concepto significa que la retribución que perciben los jueces "no podrá
ser disminuida" (art. 144 de la Constitución
Provincial) y también "que no podrá ser disminuida en manera alguna,
mientras permaneciesen en sus funciones" (art.
110 de la Constitución Nacional).
No resulta ocioso volver
sobre el fundamento de la intangibilidad, materia debatida largamente. En la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la piedra angular
de la construcción de la doctrina la constituye el caso "Fisco Nacional
c/Medina " (Fallos 176:73). Allí se dijo:
" Si el salario del Juez no está amparado como su permanencia en el
cargo, desaparece la seguridad de su inflexibilidad, de su rectitud; su
libertad de juicio puede vacilar ante el temor, muy humano, de que la
retribución se reduzca por el legislador hasta extremos que no le permitan
cubrir su subsistencia y la de los suyos".
En lo atinente al
propósito primordial de la prohibición de disminuir los sueldos, se aclaró, una
vez más, que "no es de beneficiar a los jueces, sino que, a manera de
semejanza de la cláusula que impone su inamovilidad, es de atraer hombres
cultos y competentes al tribunal y de disponer la independencia de acción y
juicio que es esencial para el mantenimiento de las garantías, limitaciones y
principios de la constitución y a la administración de justicia, sin que se
tengan en cuenta las personas y con igual dedicación al pobre y al rico. Siendo
tal su propósito, debe interpretarse no como un privilegio personal, sino como
una limitación impuesta en interés público" (conf.
FAYT "Intangibilidad de las retribuciones de los Jueces del Poder Judicial
de la Nación", La Ley pág.41, citando el fallo
de la Suprema Corte de EE.UU. en el caso "Evans v.Gore, U.S.
245, 64 L. ed.887). Añade " es preferible en
todos los casos para la comunidad asegurarse una justicia independiente antes
que una fuente de recursos de reducida importancia".
El art.
20 de la Ley Nº 805 establece un virtual "congelamiento" de
las retribuciones de los funcionarios y magistrados comprendidos en el artículo
144 de la Constitución Provincial, ya que su remuneración superior al sueldo
del gobernador "...no será afectada, pero no podrá ser incrementada por
causa o motivo alguno...
La norma en cuestión, por
su solo dictado, afecta la intangibilidad de la remuneración de los
magistrados, ya que de acuerdo a sus términos no podrá liquidarse ningún
concepto remuneratorio normal y habitual. A manera de ejemplo: un año más de
antigüedad; permanencia en la categoría; el pago de subrogancia
por el ejercicio adicional de un cargo vacante.
Pero lo más grave, es que
esta nueva disposición legal se contrapone con la facultad
constitucional del Superior Tribunal de fijar los sueldos de los
magistrados. El congelamiento del salario de los jueces por ley significa que,
de ahora en más, sus retribuciones han quedado determinadas por la Legislatura,
extremo que implica una indebida injerencia de un Poder del Estado en otro.
Como esta situación no
puede ser tolerada, so pena de renunciar a una atribución constitucional que es
propia del Superior Tribunal de Justicia, corresponde declarar la
inconstitucionalidad del art. 20 de la Ley Nº 805.
Para así proceder, en uso
de sus facultades expresas de superintendencia y de sus facultades
implícitas, las que hacen a su propia existencia y conservación, este
Tribunal reivindica su facultad de pronunciarse, aún en ausencia de causa judicial,
cuando una actuación de otro Poder del Estado afecta sus facultades
constitucionales.
Así se ha pronunciado en
la Resolución Nº 157 del 7 de octubre de 2004, en relación con observaciones
del Tribunal de Cuentas respecto de la liquidación de remuneraciones en el
Poder Judicial:
"Que además de
aquéllas facultades expresas, el Tribunal tiene facultades implícitas, que son los poderes para defender su existencia y conservación, asegurando así la
plena y efectiva realización de sus fines como Poder del Estado.
Que resulta adecuado extenderse sobre las llamadas
facultades o poderes implícitos. Se
trata de facultades que “sin estar enumeradas en la Constitución, se encuentra
incluidas como propias de los órganos encargados del cumplimiento de las
funciones estatales. Estas facultades están imbricadas a las explícitas para la
plena y efectiva realización de los fines que deben cumplir el Poder Ejecutivo,
el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Es decir las facultades de
autorregulación y autoadministración necesarias para
su funcionamiento como órganos del Estado” (conf.
FAYT, Carlos S. “Nuevas Fronteras del
Derecho Constitucional. La dimensión político institucional de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación”, Ed. La Ley, 1995).
La propia Corte Suprema ha fijado respecto de
sus poderes implícitos la doctrina en
sus fallos, expresando que “no hay rama
de poderes conferidos en la Constitución, que no envuelva otros no expresados y
que sin embargo, son vitales para su ejercicio” (causa Coccia,
Jorge D. c/Estado Nacional / diferencia salariales, acción de amparo CCT.44/89,
pronunciamiento del 2/12/93, La Ley 1994-B,643). Esta
doctrina no es nueva, sino que “está
presente desde los orígenes mismos del sistema judicial montado en los Estados
Unidos -luego adoptado aquí- y ha permitido además el ejercicio de una función
de gobierno esencial a dicho sistema” (conf.
BIANCHI, Alberto B. “Control de
Constitucionalidad”, Tomo 1, pág.192).
Refiere BIANCHI que “paradójicamente, la más importante de las funciones que la Corte
ejerce (el control de constitucionalidad) no está escrita en la Constitución, lo que constituye una buena
lección acerca de la trascendencia de los poderes implícitos” (ob.cit., pág.196).
La doctrina de los poderes implícitos adquiere
fundamental importancia en el ejercicio de las facultades de superintendencia,
materia que nos ocupa, relacionada con la existencia de controversia o “caso
judicial”.
La Corte Suprema ha resuelto inveteradamente que
es imprescindible la existencia de controversia para habilitar el control de
constitucionalidad. Sin embargo cuando se trata del ejercicio de facultades de
superintendencia, la Corte ha ejercido reiteradamente el control de
constitucionalidad fuera de los casos judiciales “invocando como fundamento la necesidad de preservar su independencia y
la del Poder Judicial frente al Congreso y al Presidente” (conf. BIANCHI, ob. cit. pág.290).
Dijo Pedro J. Frías: “Estoy convencido que por superintendencia, los Tribunales Superiores de
Justicia, tienen poderes a lo menos implícitos para defender su misión y su
investidura” (“La justicia. La gestión judicial provincial” en “Defensa de
la Constitución, Garantismo y Controles. Libro de
reconocimiento al Dr. Germán Bidart Campos”, ed. EDIAR 2003, pág.1193 in fine).
En palabras de
BIANCHI “la Corte utiliza un doble canal para
el ejercicio del control constitucional. El primero es el que emplea cuando se
comporta como tribunal en causas judiciales al dirimir controversias entre
partes. En el segundo, al ejercer esta función de autopreservación,
actúa directamente como Poder del Estado, cuando siente que una decisión de los
otros poderes amenaza su independencia económica o funcional. En este segundo
caso, se despoja de todos los requisitos que ha elaborado para el ejercicio de
la revisión constitucional (existencia de caso, improcedencia del control de
oficio, efectos inter- partes de la sentencia, etc.)
y ejerce un control abstracto al
estilo de los tribunales europeos, invocando sus facultades inherentes.
Concluye que “...ante una ley inconstitucional que avasalla su independencia,
no parece que la Corte pueda iniciar un proceso judicial ante un tribunal como
si se tratara de un particular, ni tampoco tiene el poder de veto del
Presidente. Parecería entonces que su única salida institucional es acudir a
sus poderes inherentes y expresarlos formalmente a través de una acordada” (ob.cit.
págs.294/295).”
Igual objeto de
observación se le asigna al art. 21 de la Ley Nº 805,
en cuanto establece que el sueldo del gobernador “será equivalente a siete (7) veces el total de la escala de la
categoría en la que revisten la mayor cantidad de agentes del Escalafón Seco de
la Administración Central”.
A partir de esta norma y en contra de lo dispuesto por el art. 134 de la Constitución de la Provincia (“El Gobernador y el Vicegobernador percibirán
un sueldo a cargo del Tesoro Provincial que será fijado por ley y no podrá ser alterado durante el período de su
mandato…”), es el propio gobernador quien se fijará el sueldo: basta para
ello que modifique el sueldo del agente de la administración central de la
categoría 10. Asimismo y en forma indirecta, fijará el sueldo de los
legisladores provinciales, determinado en el 90% del sueldo del gobernador (art. 3 de la Ley Nº 732).
Vale decir que el régimen
existente que consistía en que los legisladores determinaban el sueldo del
gobernador y el vicegobernador por ley,
remuneración que no puede ser modificada durante el mandato, y que también por ley se determinaba el
sueldo de los legisladores en un porcentaje del máximo representante del poder
ejecutivo, así como que los sueldos de los jueces eran fijados por el superior
tribunal, varía pues ahora todos los
sueldos de la provincia dependen de la decisión del gobernador cuando modifique
el sueldo del nivel 10 de la administración central.
Este entuerto no sería objeto de observación por parte de este Tribunal, si
no afectara su facultad de fijar los sueldos del Poder Judicial y organizar su
estructura interna, con el agravante de que el art.
21 tampoco da solución al interrogante ya planteado en un plenario del Tribunal
de Cuentas de la Provincia, consistente
en la determinación del total de las remuneraciones del gobernador .La
norma remite a un cálculo a efectuar, exclusivamente referido a la parte salarial de la remuneración; pero
nada dice acerca de los otros
emolumentos que percibe el titular del poder ejecutivo.
Es desde este punto de
vista que debe considerarse que el sueldo del gobernador se encuentra indeterminado y que por lo tanto no
puede ser aplicado para observar el tope del art. 73 inc. 4 de la Constitución Provincial, tal como fuera expresado en
el Acuerdo Plenario Nº 1626, del 30 de mayo de 2008 y que este Tribunal hace
propio: “…existe una laguna normativa o
vacío legal acerca de cuáles son las asignaciones complementarias personales y
circunstancias que deberían excluirse del cómputo para establecer en el caso
concreto si una remuneración determinada supera el tope establecido en el art. 73 inciso 4º de la Constitución Provincial”.
Por otra parte, y en lo que se refiere a la confrontación de normas
constitucionales: el tope del art. 73 inciso 4 por un
lado, y las facultades del Superior Tribunal para fijar los salarios del poder
judicial y establecer su estructura interna por el otro (arts.144
y 156 incisos 3º y 7º) este Tribunal ya se ha pronunciado como último
intérprete de la Constitución en favor de la preeminencia de sus propias
facultades: “La interpretación de normas
constitucionales confrontadas…es tarea propia del Superior Tribunal de Justicia
como último intérprete de la Constitución, lo que necesariamente incluye las
cuestiones de superintendencia” (RESOLUCIÓN Nº 157/04).
En los términos expuestos,
corresponde declarar la inconstitucionalidad del art.
20 de la Ley Nº 805, así como declarar la inaplicabilidad de los arts. 20 y 21 a los demás funcionarios y agentes del Poder
Judicial.
Finalmente, este Tribunal
entiende que el pronunciamiento contenido en esta acordada constituye una
exigencia institucional ineludible, y hace propios los conceptos expresados por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la Acordada Nº 20/96, en
referencia a la intangibilidad de las remuneraciones de los jueces:
“8º) Que la
intangibilidad de las compensaciones asignadas a los jueces por el ejercicio de
sus funciones no constituye un privilegio sino una garantía, establecida por la
Constitución Nacional para asegurar la independencia del Poder Judicial de la
Nación.
No
tiene como destinatarios a las personas que ejercen la magistratura, sino a la
totalidad de los habitantes, que gozan del derecho de acceder a un servicio de
justicia configurado bajo las pautas que rigen el sistema republicano de
gobierno establecido por la Ley Fundamental.
9º)
Que esa garantía esencial no puede ser afectada por la actividad de los otros
poderes del Estado, quienes carecen de atribuciones para modificar, mediante el
ejercicio de sus funciones específicas, las previsiones constitucionales
impuestas para asegurar la independencia del Poder Judicial: la inamovilidad en
el cargo de los jueces y la intangibilidad de sus remuneraciones”
Por ello,
ACUERDAN:
1)
DECLARAR la inconstitucionalidad del art. 20 de la Ley Nº 805, en lo referido a la
intangibilidad de las remuneraciones de los magistrados y funcionarios
incluidos en el art. 144 de la Constitución de la Provincia,
así como de los funcionarios equiparados a magistrados (art.143
de la CP.)
2)
DECLARAR la inaplicabilidad en el Poder
Judicial, de los arts. 20 y 21 de la Ley Nº 805, en
lo que atañe a los demás funcionarios y agentes del Poder Judicial.
Con lo que terminó el acto firmando los
señores Jueces del Tribunal, quienes disponen se registre, comunique, publique
y cumpla, dando fe de ello el Secretario de Superintendencia y Administración.
Firman: Dr. Carlos
Gonzalo Sagastume (Presidente)
Dr. Javier
Darío Muchnik (Vicepresidente)
Dra. María
del Carmen Battaini (Juez)
Dr. Carlos
Salvador Stratico (Secretario)